李铁：如何改造“城中村”？| 城市百问

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

                                                                                           编者

总第二十六期

本期作者：

李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

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“城中村”，是许多大城市政府治理重点要解决的对象。原因是“城中村”的形象与城市管理者心目中的视觉目标有着比较大的差距；“城中村”的外来人口又是城市安全治理的老大难；“城中村”因为土地和房屋所有权问题，基础设施和公共服务水平没有与城市国有的市政设施供给体制衔接，也产生了环境脏乱差和公共卫生问题；“城中村”的居民住房因为是村民自建，质量较低，也存在着严重的安全隐患等等。

什么是“城中村”？其实理解起来并不难，也是中国特色。它原来是集体土地所有制下的城郊农村，因城市化过程城市扩张而“被动”纳入了城市。这里的土地还是集体所有，并非国有；这里的房子是建立在集体所有的宅基地上的“小产权”，而不是城市国有建设用地上建的可以上市交易的大产权；这里的公共服务供给理论上还是由原来的集体福利提供；这里原来的农地大多被政府征用为国有建设用地，集体经济组织成员也通过各种方式得到了补偿，并从事着非农就业；这里的居民或者说是原来的农民，虽然从任何一个角度都可以说是城里人了，但仍然维持着传统的集体经济组织的管理方式，包括社会管理和经济管理等等。

自上个世纪八十年代以来，“城中村”与城市的纠葛就一直在发生，涉及到征地、住房拆迁和“城中村”改造与补偿之间的矛盾以各种不同的方式表现出来，甚至曾经发生过剧烈的冲突。随着城市化进程的加快以及房地产的开发和土地的升值，征地、拆迁和补偿的矛盾大大降低，“城中村”与城市政府的矛盾也从原来的被动征地和拆迁，转变为主动希望政府征地和拆迁，以便改善原有的居住状况，尽早地实现“被城市化”；还有，通过谈判增加拆迁补偿，实现“一夜致富”。

在几十年的城市化进程中，“城中村”的改造形式也发生了巨大的变化。而且各地由于产业结构的不同，政府治理的方式不同，“城中村”在城市中的地位也发生了巨大的变化。广东的“城中村”改造基本上是“自我改造”或者是高补偿改造两种形式。所谓“自我改造”是因为在城市化发展初期，政府补不起征地拆迁的巨额补偿，所以留给集体经济组织的权益比较多，大量的“城中村”没有经过征地和拆迁而保留下来，形象与周边已开发的城市空间有着明显的差异。高补偿改造则是因为房地产的发展，高房价带来的收益使得企业有了补偿的能力，足够支付征地拆迁的补偿金。在城市治理能力较强的京津沪等超大城市，城中村改造大多是以政府征地和拆迁为主，而局部地区因补偿能力不足和开发条件不成熟，则保留了一些“城中村”。

“城中村”在我国城市化进程中是城市中比较特殊的发展空间，重要区别是土地所有制的不同和开发模式的不同，因而表现出来的景观形态和管理机制也不同。已经被征地或者拆迁改造的“城中村”实际上等于被城市化进程所吞没，而因各种原因尚未改造或者拆迁的“城中村”在城市治理者的眼中，仍然是心中大大小小的一点“痛”。原因是他们理想中的城市形象应该是统一的、大尺度的，应该以高楼大厦、景观道路和生态公园以及城市大广场这些组合元素为基本标志。而相对于以现代化城市景观和基础设施供给为表象的城市，“城中村”带来的视觉效应显然总是负面的。在中国近几十年的城市化进程中，城市管理者总是急功近利，希望瞬间地实现赶超，希望在自己有限的执政期间，实现城市的大变样。但是局限于补偿能力所限，局限于开发的周期和时间，甚至局限于房地产市场的供给过剩，在城里留下的诸多遗憾中最大的也许就是“城中村”。

其实在我看来，“城中村”并不应该总是给予一些负面的评价，从它的产生和“被城市化”的过程看，它的存在有那么点壮烈，而且存续期间与城市的巨大反差，应该也能给城市未来发展带来一些希望。如果我们去欧洲看一下城市的发展历史，实际上随着几百年来城市的逐步扩张，以私有土地为基础的“城中村”逐渐地融入到城市中。无论是从景观上，还是从基础设施供给和公共服务提供上，甚至是一部分的拆迁，其实都延续了城市化所有进程中文化和经济的连续性。欧洲发达国家的城市街区经济发展充分，沿街的房子大多也是顶天立地的，只是在几百年改造的历史中，个人偏好、文化保护以及基础设施的渗透，使得这些街区建筑很好地传承了城市的历史和文明。我们虽然看到这些城市的现代化是深入骨髓的，但是没有了表面的那种张扬炫耀，这种骨子里的现代化几乎贯穿了城市的所有细节。

看到我们的“城中村”，在征地和改造的城市化过程中，实现了大一统的城市风格，反而感觉到城市文明的缺失，这也是城市化高速发展的一种结果。城市无处不体现出城市管理者个性的主观要求，无处不体现出“大干快上”的政绩效果，无处不体现出管理者对城市文化和文明缺乏深入的了解。更重要的是，在城市空间的发展，对被拆迁居民的安置和补偿等等，无不体现了各种急功近利的短期行为。我们曾经比较过被拆迁后安置的补偿标准和自我改造后“村民”的收益，显然后者的年收益高于前者几倍甚至十几倍。例如住房的出租收入，没有被改造的“村民”可以在自己的宅基地上通过出租房屋获得年几十万的收入。而被拆迁和改造的“原村民”虽然可以得到新的住房，得到一些补偿，但是年收益却仅仅是几万元的工资。假设我们允许农民的宅基地可以对外转让或者出让，那么新来的经营者会根据城市的需求，自动调整经营方向，从景观形态和经营内容上都会发生实质的变化。毕竟这里的基础就是街区经济。这里只是需要政策的调整和利益释放的空间，更需要政府管理者站在新的角度去考虑城市未来的发展模式。

我记得在一次“城中村”调查的时候，曾经问过当地的负责人，为什么有些“城中村”被允许进行自我改造。他坦诚地告诉我，那就是他的一块心病，因为看到这里和其他地方的状态不一样，他就是觉得这个任务没有完成。当然，之所以放弃了统一的拆迁和改造，原因在于成本太高，补不起，但是这反而成就了“城中村”的居民。其实他心理的这种无奈代表着时代的进步。就是在城市发展的历史中，我们要尊重居民的选择，也要尊重“城中村”，城市里唯一与高楼大厦城市景观不同的地方，允许它发展成为一个有变化、有个性的地方。这里会有传统的街区模式，这里会有便宜的小吃和各种老字号，这里的经营主体不再是传统的农民，而是经过产权置换的各类城市经营者。这里的景观可以记得住“乡愁”。这里也许会是城市里一个热闹的经营场所。只是这些变化需要我们对城市改造和发展政策进行调整。例如我们能不能从城市的多样化角度出发，尝试着给予这些“城中村”长期发展的预期？这涉及到产权的认定，涉及到原来宅基地上所建的住房是否可以盖的更高一些，宅基地是不是可以和城里人交易，或者是合作运营等等。

往期回顾

来源:原子智库

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微信编辑：今朝